L’ANALYSE DE LA LOI BUDGETAIRE 2025/2026, SOUS LES CRITERES DE LA BONNE GOUVERNANCE FISCALE ET FINANCIERE, PAR MAITRE JEAN CLAUDE NZIGAMASABO

En date du 19 Août 2025, lors de l’atelier d’échanges autour « des enjeux de la nouvelle Loi des finances 2025-2026 », organisé par le PARCEM, sous le thème « Transparence et priorités budgétaires », Me Jean-Claude NZIGAMASABO, a exposé sur le sujet « Analyse de la Loi Budgétaire 2025-2026 sous les critères de bonne gouvernance fiscale et financière ». D’après l’Avocat et Consultant, la Loi Budgétaire 2025/2026 du Burundi comporte plusieurs dispositions qui s'écartent des principes de bonne gouvernance fiscale et financière. L’analyse vise à relever ces écarts et à montrer leur impact négatif et à formuler des recommandations pour améliorer la situation.

     I.  Les dispositions à l’écarts des principes de bonne gouvernance

1. Le principe de la stabilité ou de la prévisibilité des lois fiscales

Ce principe signifie que les règles fiscales doivent rester constantes sur une période raisonnable, sans modifications fréquentes ou imprévues. Cela a pour objet de permettre aux investisseurs, aux entreprises et particuliers, de planifier leurs activités économiques en connaissant à l’avance leurs obligations fiscales. Par rapport à la loi budgétaire précédente, la Loi Budgétaire 2025/2026 modifie plus de 15 dispositions fiscales et ajoute plus de 38 dispositions nouvelles, ce qui crée une instabilité et une imprévisibilité pour les contribuables. Ces modifications affectent en même temps, les lois fiscales classiques (Loi portant Impôt sur les Revenus, Loi sur la TVA, Loi sur les procédures fiscales) L’instabilité du cadre légal peut avoir notamment pour conséquences : la baisse de la confiance des investisseurs, pouvant s’accompagner de la fuite des capitaux ; la délocalisation des entreprises ; la diminution des recettes par l’évasion fiscale et le non-respect volontaire ou involontaire des obligations fiscales ainsi que les coûts administratifs accrus de l’Administration Fiscale. Celle-ci doit en effet constamment adapter ses procédures, les formulaires de déclaration des impôts, former ses agents et informer les contribuables, ce qui augmente les coûts de gestion.

2. Le principe de légalité et conformité constitutionnelle

Les dispositions d’une loi budgétaire doivent être conformes aux normes juridiques qui lui sont supérieures, notamment la Constitution et les engagements internationaux pris par l’Etat.  L'article 174 de la Loi Budgétaire 2025/2026 viole ce principe en modifiant une matière douanière réservée à une loi communautaire. Alors que cette dernière, dans sa section 195, punit le bris de scellés de 3 ans et de 2500 USD ; l’article 174 de la loi budgétaire a ajouté 50.000.000 BIF d’amende. Non seulement il s’agit d’une disposition non conforme à une loi régionale qui lui est supérieure, mais aussi une double sanction pour un même fait (Non Bis in idem) La violation du principe porte atteinte au respect du principe de l’État de droit (rule of law) et les contribuables peuvent percevoir cela comme une injustice fiscale, ce qui peut accroitre le contentieux fiscal.

3. Le principe de la clarté et de l’accessibilité de la norme fiscale

La Loi budgétaire 2025/2026 comporte plus de 22 dispositions qui modifient les dispositions des lois fiscales en vigueur (Impôt sur les Revenus, TVA, procédures fiscales…). Les dispositions annulées deviennent inapplicables au sein des loi-mères - vidées d’une partie de leur contenu-, et migrent vers la loi budgétaire qui les adopte. Ainsi, les dispositions légales régissant une même matière sont éparpillées dans différents textes juridiques : les lois fiscales, la loi des finances et les Ordonnances ministérielles). La formule est identique : « Par dérogation à l’article […].de la Loi […], cette disposition est modifiée comme suit : [ …] ». Cette dispersion normative et morcellement législatif- qui semble se généraliser au cours des 6 dernières années- rendent difficile la compréhension du cadre légal fiscal. Elle désoriente les usagers des lois fiscales. Celui qui consulte une loi fiscale quelconque ignore qu’un grand nombre de ses dispositions a été modifié, transféré vers une loi budgétaire. A cela s’ajoutent plus de 30 Ordonnances ministérielles qui complètent certaines dispositions ambiguës ou incomplètes de la loi budgétaire. Les lois fiscales devraient être claires, compréhensibles et prévisibles pour les contribuables. Elles doivent être accessibles, idéalement regroupée dans un code fiscal cohérent ou au minimum dans un recueil consolidé et mis à jour régulièrement

4. Le principe de participation

Le principe de participation est un concept démocratique fondamental qui garantit que les citoyens et les parties prenantes (Associations représentatives des commerçants, des industriels, des consommateurs,) aient la possibilité de contribuer à la création et à la modification des lois fiscales. Ce principe vise à assurer que les lois fiscales soient élaborées de manière transparente, inclusive et représentative des besoins et des intérêts de la société. Mais force est de constater que le projet de la Loi des finances 2025/2026 n’a pas été suffisamment discutée par toutes les parties prenantes avant la phase de l’adoption et de la promulgation.

5. Le principe du contradictoire en matière fiscale.

C’est un principe fondamental qui garantit les droits des contribuables lors des procédures fiscales. Ce principe implique que l'administration fiscale doit informer le contribuable des faits et des éléments qui sont utilisés contre lui et lui donner la possibilité de présenter ses observations et de défendre ses intérêts. L’article 92 de la LB 2025/2026 qui instaure une procédure exceptionnelle en cas de fraude fiscale, viole ce principe. La disposition prévoit un PV de constat de fraude qui doit être établi par l’agent autorisé de l’OBR et signé en 24 heures. L’établissement des impositions doit se faire dans un délai ne dépassant pas 5 jours ouvrables et elles sont exigibles malgré tout recours. La mise en application de cette disposition comporte des risques : augmentation du contentieux fiscal, responsabilité de l’Administration Fiscale qui peut être tenue responsable des actes accomplis par ses agents, préjudice du Contribuable privé du droit à la défense et la perte de confiance des contribuables. Le non-respect du principe peut également affecter la crédibilité de l'Administration Fiscale et éroder la confiance des contribuables dans le système fiscal.

6. Le principe de l’égalité devant les charges fiscales.

Le principe de l’égalité devant les charges publiques est porté par l’article 70, alinéa 3 de la Constitution du Burundi. Il signifie que tous les citoyens doivent contribuer aux dépenses publiques en fonction de leurs capacités contributives. Chaque contribuable paie ses impôts selon ses revenus, son patrimoine ou son activité. Aucune catégorie de personnes ne doit être favorisée ou pénalisée injustement. Ce principe est un fondement de la justice fiscale et de l'acceptabilité de l’impôt dans un État de droit. L’article 66 de la Loi Budgétaire 2025/2026 institue une imposition qui viole le principe de l’égalité devant les charges fiscales. Les redevables de cette charge fiscale (Contribution) ne sont pas choisis sur base des critères objectifs et généraux pour tous, mais sur base des considérations personnelles et subjectives :  les mandataires politiques, le personnel des projets financés par les partenaires au développement, les cadres nommés par Décret du Président de la République et les bénéficiaires des marchés publics. A l’égard des personnes imposées, cette disposition est discriminatoire, car applicable à une petite catégorie de contribuables, sans aucun critère objectif. Elles sont doublement imposées sans aucune objectivité. Ces personnes payent déjà l’Impôt sur Revenus d’Emploi (I.R.E) et l’Impôt sur les Revenus (I.R) et l’impôt payé est proportionnel à leur revenu ou capacités contributrices (impôt progressif). Cette disposition est non respectueuse des standards internationaux de gouvernance fiscale. A revenu égal, certains contribuables paient plus que d'autres, ce qui crée un sentiment d'injustice. Les personnes imposées sont discriminées sur base des critères personnelles. Les contributions devraient être volontaires.

    II.   Recommandations

1. Stabilité et prévisibilité des lois fiscales : Stabiliser le cadre légal fiscal en ne modifiant pas constamment les dispositions des lois fiscales en vigueur.
2. Légalité et conformité constitutionnelle : Proposer des projets de lois conformes aux lois hiérarchiquement supérieures.
3. Participation et contradictoire : Préparer des projets de lois fiscales et budgétaires en adoptant une approche participative et inclusive des acteurs clés de la vie économique et sociale du pays.
4. Égalité devant les charges fiscales : Veiller à ce que les projets de lois fiscales ne soient pas discriminatoires pour les contribuables.
5. Clarté et accessibilité de la norme fiscale : Consolider toutes les lois fiscales et leurs ordonnances d'application dans un recueil cohérent et mis à jour régulièrement.

    III.  Conclusion

La Loi Budgétaire 2025/2026 du Burundi présente plusieurs écarts par rapport aux principes de bonne gouvernance fiscale et financière. Il est essentiel de prendre des mesures pour améliorer la situation et garantir une gestion équitable, efficace, transparente et responsable du système fiscal du pays.